近日，一則中國(guó)鐵路總公司將改組為中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司的消息再次將鐵路改革話題推至前臺(tái)，鐵路為何要深化改革，怎樣深化改革近年來(lái)已經(jīng)被眾多專(zhuān)家學(xué)者多次討論。如何正確認(rèn)識(shí)鐵路改革的歷史方位、關(guān)鍵問(wèn)題、突出任務(wù)，對(duì)于全面深化鐵路改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

鐵路是“一帶一路”、中國(guó)鐵路“走出去”、交通強(qiáng)國(guó)、鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化等一系列國(guó)家戰(zhàn)略(倡議)的共同交集。當(dāng)前鐵路一系列深層次問(wèn)題十分突出，與時(shí)代賦予鐵路的使命不相適應(yīng)，全面深化鐵路改革迫在眉睫。中國(guó)鐵路改革長(zhǎng)期處于企業(yè)運(yùn)行機(jī)制層次，而在鐵路國(guó)家所有權(quán)政策、國(guó)有資產(chǎn)管理體制、企業(yè)治理結(jié)構(gòu)等層次上基本沒(méi)有進(jìn)展。

中國(guó)鐵路的主要矛盾

鐵路是中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈、國(guó)家重要基礎(chǔ)設(shè)施和大眾化交通工具，是綜合交通運(yùn)輸體系骨干、重要的民生工程和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型運(yùn)輸方式，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位至關(guān)重要。

一方面，國(guó)鐵系統(tǒng)科技進(jìn)步成績(jī)斐然，提速鐵路、高速鐵路、高原鐵路、高寒鐵路、重載鐵路五大技術(shù)體系均已達(dá)到世界先進(jìn)水平，但其體制創(chuàng)新一直“好事多磨”，直到2013年才實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、2017年才開(kāi)展公司制改革。體制創(chuàng)新的迫切性經(jīng)常被科技進(jìn)步的自豪感所掩蓋，導(dǎo)致一系列深層次問(wèn)題日積月累，進(jìn)而加大了深化鐵路改革的難度。

另一方面，一系列國(guó)家戰(zhàn)略(倡議)要求鐵路提供更強(qiáng)支撐。例如，作為一種具有生態(tài)文明特點(diǎn)的運(yùn)輸方式，中國(guó)鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)份額明顯偏低，運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整已經(jīng)成為生態(tài)文明建設(shè)、污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的重要舉措。

可見(jiàn)，中國(guó)鐵路的主要矛盾表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是鐵路科技進(jìn)步與體制創(chuàng)新二者之間不協(xié)調(diào)的矛盾，二是新時(shí)代賦予鐵路的新使命與鐵路履行新使命的能力二者之間不匹配的矛盾。只有全面深化鐵路改革，才能使鐵路體制創(chuàng)新與科技進(jìn)步協(xié)調(diào)發(fā)展，才能使鐵路更好履行新時(shí)代賦予的新使命。

中國(guó)鐵路改革總判斷

無(wú)論是20世紀(jì)80年代的“大包干”，還是2000年左右的“資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制”，都企圖通過(guò)改變企業(yè)運(yùn)行機(jī)制來(lái)解決鐵路深層次的發(fā)展問(wèn)題。盡管鐵路在20世紀(jì)90年代進(jìn)行過(guò)現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)改革，但改革深度和廣度都不夠，缺乏總體設(shè)計(jì)，因此也未能繼續(xù)下去。2005年撤銷(xiāo)鐵路分局，提高了鐵路運(yùn)輸管理的效率，但也只屬于企業(yè)運(yùn)行機(jī)制層面的改革。

必須指出，2003年左右的鐵路主輔分離改革，是鐵路國(guó)家所有權(quán)政策層次的有益探索，即根據(jù)鐵路各領(lǐng)域的特點(diǎn)，將路網(wǎng)、運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域定位為“主業(yè)”，將裝備、工程領(lǐng)域定位為“輔業(yè)”，從而進(jìn)行分類(lèi)改革、分類(lèi)管理。作為“輔業(yè)”發(fā)展的鐵路裝備、工程領(lǐng)域產(chǎn)生了諸如中國(guó)中車(chē)(9.270,0.08,0.87%)、中國(guó)鐵建(11.360,-0.04,-0.35%)等具有世界一流水平的企業(yè)，但“主業(yè)”實(shí)際上仍保持著原有的經(jīng)營(yíng)管理體制。

2013年3月，中國(guó)鐵路實(shí)行了政企分開(kāi)，隨后的改革實(shí)踐可劃分為兩個(gè)階段。在運(yùn)輸組織改革階段(2013年3月~2017年下半年)：貨運(yùn)方面，中國(guó)鐵路總公司2013年6月開(kāi)展實(shí)施鐵路貨物運(yùn)輸組織改革;客運(yùn)方面，中國(guó)鐵路總公司2016年3月決定開(kāi)展“鐵路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量年”活動(dòng)。

在全面深化改革階段(2017年下半年至今)。中國(guó)鐵路總公司進(jìn)行了公司制改革，2017年下半年18個(gè)鐵路局改制為鐵路局集團(tuán)有限公司，中國(guó)鐵路總公司機(jī)關(guān)也進(jìn)行了組織機(jī)構(gòu)改革，旗下的非運(yùn)輸企業(yè)也在加緊進(jìn)行重組改制。二是混合所有制改革，產(chǎn)生了海南鐵路有限公司增資項(xiàng)目(2018年7月)、國(guó)鐵吉訊(2018年7月)、中鐵順豐(2018年8月)等典型案例。

總的來(lái)說(shuō)，2013年~2017年上半年鐵路運(yùn)輸主業(yè)改革總體上仍然處于企業(yè)運(yùn)行機(jī)制層次，但從2017年下半年開(kāi)始進(jìn)入到企業(yè)治理結(jié)構(gòu)層次。

中國(guó)鐵路改革關(guān)鍵問(wèn)題

全面深化鐵路改革急需處理國(guó)家所有權(quán)政策、網(wǎng)運(yùn)關(guān)系、現(xiàn)代企業(yè)制度、鐵路混合所有制、投融資體制、鐵路債務(wù)、運(yùn)輸定價(jià)機(jī)制、公益性補(bǔ)償機(jī)制、企業(yè)運(yùn)行機(jī)制、保障機(jī)制、監(jiān)管體制和改革目標(biāo)與路徑等12個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。其中，尤以網(wǎng)運(yùn)關(guān)系的調(diào)整、現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和鐵路債務(wù)的處置為改革最突出的三項(xiàng)任務(wù)。

首先，網(wǎng)運(yùn)關(guān)系是鐵路經(jīng)營(yíng)管理體制的重要組成部分，當(dāng)前網(wǎng)運(yùn)合一、高度融合的體制直接導(dǎo)致國(guó)家鐵路產(chǎn)權(quán)、職能、權(quán)責(zé)劃分不清，不便于市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，并致使鐵路投融資體制、公益性補(bǔ)償、中長(zhǎng)期債務(wù)問(wèn)題等方面存在較多障礙。鐵路作為一種網(wǎng)絡(luò)型、超大型自然壟斷企業(yè)，究竟如何處理路網(wǎng)與運(yùn)營(yíng)之間的關(guān)系，已經(jīng)成為全面深化鐵路改革技術(shù)層面的首要關(guān)鍵問(wèn)題。

其次，規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度是企業(yè)良性運(yùn)作的支撐和保障。鐵路2013年實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)以來(lái)，中國(guó)鐵路總公司本級(jí)公司制改革仍然沒(méi)有實(shí)施，18個(gè)鐵路局集團(tuán)雖然在2017年基本完成了公司制改革，但是還沒(méi)有形成完善的公司法人治理結(jié)構(gòu)，特別是規(guī)范董事會(huì)建設(shè)還沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

規(guī)范董事會(huì)的建設(shè)是公司治理結(jié)構(gòu)的重中之重，對(duì)于科學(xué)決策具有重要意義。由于存在信息不對(duì)稱(chēng)或其他原因，個(gè)人決策的科學(xué)性客觀上要低于董事會(huì)的決策。董事會(huì)可嚴(yán)格實(shí)行集體審議、獨(dú)立表決、個(gè)人負(fù)責(zé)的決策制度，平等充分發(fā)表意見(jiàn)。因此，盡早實(shí)施中國(guó)鐵路總公司本級(jí)公司制改革，加快完善鐵路局集團(tuán)公司治理結(jié)構(gòu)(尤其是規(guī)范董事會(huì)建設(shè))，是鐵路現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的一項(xiàng)突出任務(wù)。

最后，鐵路巨額債務(wù)急需盡早處置，近年來(lái)中國(guó)鐵路網(wǎng)規(guī)�？焖贁U(kuò)大，而鐵路改革長(zhǎng)期處于企業(yè)運(yùn)行機(jī)制改革層次，兩種因素疊加導(dǎo)致中國(guó)鐵路總公司的債務(wù)規(guī)模持續(xù)增加。目前鐵路5.28萬(wàn)億元巨額債務(wù)已經(jīng)給企業(yè)帶來(lái)巨大的還本付息壓力。盡管鐵路債務(wù)增加最終體現(xiàn)為鐵路優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的增加，而且債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但是由于債務(wù)規(guī)模巨大，如不果斷采取有力措施，最終可能進(jìn)一步蔓延影響到其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門(mén)，甚至危及國(guó)家財(cái)政和金融系統(tǒng)安全。因此，筆者建議將鐵路債務(wù)處置從防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)(重點(diǎn)是防控金融風(fēng)險(xiǎn))的高度予以統(tǒng)籌考慮。

中國(guó)鐵路改革目前仍主要處于企業(yè)運(yùn)行機(jī)制層面，改革成效較為有限。鐵路改革應(yīng)從國(guó)家所有權(quán)政策、國(guó)有資產(chǎn)管理體制、企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、企業(yè)運(yùn)行機(jī)制四個(gè)層次全面推進(jìn)。

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