歷時四年，頗受關(guān)注的國資劃轉(zhuǎn)社保基金方案塵埃落定。11月18日，國務(wù)院印發(fā)《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金實施方案》（以下簡稱《方案》），明確將中央和地方國有及國有控股大中型企業(yè)、金融機構(gòu)納入劃轉(zhuǎn)范圍。

自2013年十八屆三中全會明確提出“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”以來，關(guān)于如何劃轉(zhuǎn)、劃轉(zhuǎn)多少、后續(xù)如何管理等一直是討論的焦點。此次《方案》對劃轉(zhuǎn)對象、比例和承接主體，以及劃轉(zhuǎn)的程序、步驟、配套措施等均做出明確規(guī)定。

從增量到存量

非上市國企股權(quán)首次納入劃轉(zhuǎn)范圍

據(jù)記者了解，劃撥國有上市公司股份充實社�；�金由來已久。

全國社�；�金理事會副理事長王忠民在接受媒體采訪時表示，當前，社�；�金中有兩部分國有資產(chǎn)，第一部分是國有上市公司股份，第二部分是國有資本的盈利。

王忠民稱，社保基金成立之初有幾大資金來源，其中之一就是含國有股的上市公司在上市的時候按融資額的10%劃歸社保基金，既可以劃股份，也可以給予等量股份的資金。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，早在社�；�金成立伊始，社會各方就有提出“劃撥國資充實社保基金”的政策建議。

2001年6月，國務(wù)院發(fā)布了《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》，要求國有股IPO和增發(fā)時，必須按融資額的10%出售股權(quán)，上繳全國社�；�金。但因種種原因，這一辦法在一年后被叫停，僅針對在境外上市的國企繼續(xù)執(zhí)行。

2003年10月，十六屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中，提出“采取多種方式，包括依法劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)充實社會保障基金”。這一項工作也沒有完全鋪開。

直到2009年6月，財政部、國資委、證監(jiān)會和全國社保基金會聯(lián)合下發(fā)了《境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》，規(guī)定凡在境內(nèi)IPO的含國有股股份的有限公司，均須將首次發(fā)行的10%國有股轉(zhuǎn)由社�；�金會持有。

此次《方案》將中央和地方國有及國有控股大中型企業(yè)、金融機構(gòu)納入劃轉(zhuǎn)范圍，“劃轉(zhuǎn)比例統(tǒng)一為企業(yè)國有股權(quán)的10%。”

“首次將非上市國有企業(yè)的股份納入劃轉(zhuǎn)范圍，這是從劃轉(zhuǎn)增量到劃轉(zhuǎn)存量的轉(zhuǎn)變，劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)總額將高出過去更多。”一位業(yè)內(nèi)人士這樣評價。

據(jù)王忠民介紹，“至今為止的16年間，大概有2500億到2600億的國有股份劃撥進來。”

有專家估算，從目前公開數(shù)據(jù)來看，新的《方案》實施后，劃轉(zhuǎn)國資凈資產(chǎn)規(guī)�？赡艹�4萬億。

先統(tǒng)籌后進入

或倒逼國企改革

此次《方案》中對劃轉(zhuǎn)對象做了詳細說明，一個重要的關(guān)鍵詞是“公司制改革”。

《方案》規(guī)定，中央和地方企業(yè)集團已完成公司制改革的，直接劃轉(zhuǎn)企業(yè)集團股權(quán)；中央和地方企業(yè)集團未完成公司制改革的，抓緊推進改革，改制后按要求劃轉(zhuǎn)企業(yè)集團股權(quán)；同時，探索劃轉(zhuǎn)未完成公司制改革的企業(yè)集團所屬一級子公司股權(quán)。

有業(yè)內(nèi)人士撰文指出，現(xiàn)有中央和地方全資國企或國有公司，必須先進行清產(chǎn)核資，引入現(xiàn)代企業(yè)制度后變身為國有股份制企業(yè)，方可向?qū)��?yīng)的社�；�金運營機構(gòu)劃轉(zhuǎn)其10%的股權(quán)。因此，國資充社保方案的實施，客觀上還起到了深化國企改革的助力作用。2018年底，是現(xiàn)有全資國企完成股份制改造，并向?qū)��?yīng)社�；�金運營機構(gòu)劃轉(zhuǎn)股權(quán)的最后期限。

一位央企高管告訴記者，此次國資劃轉(zhuǎn)社�；�金方案有幾個前提。一是以完成公司制改革為前提，二是以完成國企分類改革為前提。但《方案》又劃定了時間表，“2018年及以后，分批劃轉(zhuǎn)其他符合條件的中央管理企業(yè)、中央行政事業(yè)單位所辦企業(yè)以及中央金融機構(gòu)的國有股權(quán)，盡快完成劃轉(zhuǎn)工作。”這將加快促進公司制改制和分類改革的進程。

以中央企業(yè)為例，按照《中央企業(yè)公司制改制工作實施方案》的要求，2017年底前，中央企業(yè)要全部完成公司制改制工作。加快形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)和靈活高效的市場化經(jīng)營機制。據(jù)記者了解，央企公司制改革正進入倒計時。

此外，《方案》對劃轉(zhuǎn)范圍規(guī)定，將中央和地方國有及國有控股大中型企業(yè)、金融機構(gòu)納入劃轉(zhuǎn)范圍。“公益類企業(yè)、文化企業(yè)、政策性和開發(fā)性金融機構(gòu)以及國務(wù)院另有規(guī)定的除外。”

按照國資委相關(guān)負責人的說法，“國企功能界定分類是今明兩年國企改革的一項重點和難點。”

“從《方案》劃定的時間表來看，也將推動國企分類改革的加速進行。”上述央企高管認為。

只承接不干預(yù)

推動完善公司治理結(jié)構(gòu)

2015年，先行者山東省出臺了《省屬企業(yè)國有資本劃轉(zhuǎn)充實社會保障基金方案》，并分兩次將省國資委履行出資人職責的18戶企業(yè)30%的國有資本180.65億元劃轉(zhuǎn)至省社保基金理事會，省國資委和省社�；�金理事會分別持有企業(yè)70%和30%的國有資本。

時任山東省國資委主任、黨委書記張新文對此撰文指出，國資劃轉(zhuǎn)社保，也將促進國有企業(yè)的改革發(fā)展，提高國資監(jiān)管的有效性。“從國有獨資公司的運營情況看，董事會和經(jīng)理層產(chǎn)生方式類同、權(quán)責劃分不清、行政化管理色彩濃厚等特點比較普遍，很難按照公司法規(guī)范運作。而在部分國有資本劃轉(zhuǎn)后，股東會由省國資委和社保基金理事會兩個股東構(gòu)成，有利于更好地發(fā)揮股東間的制衡作用，對建立職業(yè)經(jīng)理人制度產(chǎn)生重大推動力。”

此前，關(guān)于劃轉(zhuǎn)國資股權(quán)的爭論有幾個焦點，比如是否會影響國企利潤，是否會干預(yù)國企經(jīng)營等。

值得關(guān)注的是，此次《方案》明確了劃轉(zhuǎn)對象和承接主體的權(quán)責。“社保基金會及各�。▍^(qū)、市）國有獨資公司等承接主體作為財務(wù)投資者，享有所劃入國有股權(quán)的收益權(quán)和處置權(quán)，不干預(yù)企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營管理，一般不向企業(yè)派出董事。必要時，經(jīng)批準可向企業(yè)派出董事。”

財政部相關(guān)負責人對此解讀為，《方案》有利于推進國有企業(yè)深化改革，實現(xiàn)國有股權(quán)多元化持有，推動完善公司治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，促進國有資本做強做優(yōu)做大，發(fā)展成果更多用于保障和改善民生。

中國不良資產(chǎn)行業(yè)聯(lián)盟研究員譚浩俊告訴記者，“將股權(quán)劃轉(zhuǎn)給社保基金，并不是股權(quán)出讓，而是社會保障工作需要，更多的是行政行為。也就是說，股權(quán)劃轉(zhuǎn)以后，社�；�金不能干預(yù)企業(yè)的任何經(jīng)營、任何事宜，而只是持股者和利益分享者。”

他認為，由于劃轉(zhuǎn)以后，一部分收益要轉(zhuǎn)入社�；�金賬戶，對企業(yè)的利潤會產(chǎn)生一定影響，這就要求企業(yè)一定要進一步加強管理，不斷地開拓市場，力爭效益更好、利潤更多，以減輕劃轉(zhuǎn)后的經(jīng)營壓力。

武漢科技大學金融證券研究所所長董登新在接受媒體采訪時亦認為，此次劃轉(zhuǎn)將對國有企業(yè)過去長期一股獨大的格局產(chǎn)生較大影響，有利于降低國有股單一持股比例，實現(xiàn)國有資本多元化。從未來的角色定位來看，承接國有股劃轉(zhuǎn)的社�；�金和省級國有獨資公司，將扮演長期財務(wù)投資者的角色，不會出現(xiàn)大規(guī)模的變現(xiàn)，反而有利于促進上市公司進行現(xiàn)金分紅。

先試點后推廣

確定劃轉(zhuǎn)時間表

與很多國企改革方案一樣，此次國資劃轉(zhuǎn)社�；�金方案也要求按照試點先行、分級組織、穩(wěn)步推進的原則完成劃轉(zhuǎn)工作。

具體來說，第一步，2017年選擇部分中央企業(yè)和部分省份開展試點。中央企業(yè)包括國務(wù)院國資委監(jiān)管的中央管理企業(yè)3至5家、中央金融機構(gòu)2家。試點省份的劃轉(zhuǎn)工作由有關(guān)�。▍^(qū)、市）人民政府具體組織實施。

第二步，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2018年及以后，分批劃轉(zhuǎn)其他符合條件的中央管理企業(yè)、中央行政事業(yè)單位所辦企業(yè)以及中央金融機構(gòu)的國有股權(quán)，盡快完成劃轉(zhuǎn)工作。各�。▍^(qū)、市）人民政府負責組織實施本地區(qū)地方國有企業(yè)的國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)工作。

社科院中國財稅研究中心副秘書長劉柏惠認為，選擇試點對象時，要綜合考慮國有企業(yè)分布情況和企業(yè)職工養(yǎng)老保險運行情況，選取有代表性的區(qū)域，進行統(tǒng)籌規(guī)劃和安排。

從方案到實施

哪些難點待突破

曾經(jīng)有人對社�；�金運營和監(jiān)管國有資產(chǎn)的能力表示擔憂�！斗桨浮烦鰜砗螅�仍有一些質(zhì)疑的聲音。

廣東省國有資本研究會會長梁軍指出：“至少到目前為止，還沒有關(guān)于強化社�；�金監(jiān)管隊伍和監(jiān)管權(quán)力的政策主張，也沒有見到社保基金為迎接大規(guī)模國有資本劃轉(zhuǎn)的制度準備。”

《方案》這樣描述：劃轉(zhuǎn)的中央企業(yè)國有股權(quán)，由國務(wù)院委托社保基金會負責集中持有，單獨核算，接受考核和監(jiān)督。條件成熟時，經(jīng)批準，社�；�金會可組建養(yǎng)老金管理公司，獨立運營劃轉(zhuǎn)的中央企業(yè)國有股權(quán)。

劃轉(zhuǎn)的地方企業(yè)國有股權(quán)，由各省級人民政府設(shè)立國有獨資公司集中持有、管理和運營。也可將劃轉(zhuǎn)的國有股權(quán)委托本�。▍^(qū)、市）具有國有資本投資運營功能的公司專戶管理。

對此，譚浩俊認為，組建專門的公司持有國有劃轉(zhuǎn)股權(quán)，進行專項管理，當然是需要的。關(guān)鍵是，如何運作，以怎樣的方式運作。“對這部分股權(quán)，既不能輕易出讓，也需要對社�；�金穩(wěn)定發(fā)揮作用。尤其在社保基金出現(xiàn)缺口時怎么處理，應(yīng)當有十分專業(yè)的機構(gòu)和人員來把控，而不是簡單的管理股權(quán)。如果按照行政思維去管理這些股權(quán)，風險是相當大的。”

所以，他建議，在劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社�；�金的同時，必須與社會保障制度改革結(jié)合起來，同步推進社會保障制度改革。譬如社保基金的全國流轉(zhuǎn)、行政事業(yè)單位與企業(yè)的完全接軌、社會保障基金的管理改革、社�；�金的投資方式改革以及國企改革過程中必須把土地等有效資源與社�；�金掛起鉤來等。

有央企高管表示，央企集團的股權(quán)劃轉(zhuǎn)工作是一項十分復雜的工作。不同行業(yè)、不同企業(yè)的具體情況不盡相同，不僅需要時間，還需要相關(guān)的配套細則出臺。

社�；�金大事記：

□2000年8月，黨中央、國務(wù)院決定建立“全國社會保障基金”。同時設(shè)立“全國社會保障基金理事會”，負責管理運營全國社會保障基金。

□2001年6月，國務(wù)院發(fā)布了《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》，要求國有股IPO和增發(fā)時，必須按融資額的10%出售股權(quán)，上繳全國社保基金。但僅發(fā)布一年，還沒來得及真正實施，這一辦法就在2002年6月23日被叫停，僅針對在境外上市的國企繼續(xù)執(zhí)行。

□2003年10月，十六屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中，提出“采取多種方式，包括依法劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)充實社會保障基金”。但因種種原因，這一工作沒有完整展開。

□2009年6月，財政部、國資委、證監(jiān)會和全國社�；�金會聯(lián)合下發(fā)了《境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》，規(guī)定凡在境內(nèi)IPO的含國有股股份的有限公司，均須將首次發(fā)行的10%國有股轉(zhuǎn)由社�；�金會持有。

□2013年11月，十八屆三中全會發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金。”

□2015年3月，山東省率先出臺了《省屬企業(yè)國有資本劃轉(zhuǎn)充實社會保障基金方案》，并分兩次將省國資委履行出資人職責的18戶企業(yè)30%的國有資本180.65億元劃轉(zhuǎn)至省社�；�金理事會，省國資委和省社�；�金理事會分別持有企業(yè)70%和30%的國有資本。

□2015年8月，中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見提出，建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金。

□2015年11月，《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》指出，在改組組建國有資本投資、運營公司以及實施國有企業(yè)重組過程中，國家根據(jù)需要將部分國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)社會保證基金管理機構(gòu)持有，分紅和轉(zhuǎn)讓收益用于彌補養(yǎng)老等社會保障資金缺口。

□2016年3月，政府工作報告提出，制定劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社�；�金辦法。

□2016年6月，遼寧啟動國資劃轉(zhuǎn)社保的實踐試點。

□2017年3月，政府工作報告提出，穩(wěn)步推動養(yǎng)老保險制度改革，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社�；�金。